煤矿安全行政监管的现状及对策研究
（中国政法大学 国际法学院 北京 100088）
摘要：作为基础能源的煤炭为国民经济的发展提供了重要保障，但是，煤矿事故频发与安全生产形势严峻，已经成为一个当前政府迫切需要解决的问题。我们应抓住贯彻落实科学发展观的历史机遇，在建设法治政府的过程中依法规范和加强对煤矿安全的行政监管。本文从阐述煤矿安全行政监管的概念与原则入手，分析了我国煤矿安全行政监管存在的主要问题，并以科学发展观为统领提出了完善煤矿安全行政监管的相关对策。
关键词： 煤矿安全 行政监管 问题 对策
一、煤矿安全行政监管的概念与原则
（一）煤矿安全行政监管的概念
监管的英文对应词为“regulation”，也有人译为“管制”或“规制”。对于“regulation”，不同学者有不同的定义，例如，“监管是政府专门机构为实现特定目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。”[③]“政府规制是行政主体以矫正市场失灵为目的，以宪法和法律为依据，通过制定和执行行政法规或规章以直接干预市场配置机制和间接改变消费者或市场主体的供需决策的法律行为。”[④]“政府管制是管制性行政主体根据法律法规的授权，为追求经济效益的最优及维护社会公平和正义，对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预等行政行为。”[⑤]
可见，我国法学界对行政监管的概念还没有形成权威的、统一的共识。但是，不同学者对监管的定义有诸多共性之处：行为主体都是特定的行政主体；都是以法律、法规和规章等为依据；都是通过对市场主体的活动进行干预；都是以矫正市场失灵、维护公共利益为目的。因此，行政监管可以定义为：行政主体为矫正市场失灵，实现公共利益，依照法律规定，对市场主体的经济活动进行干预和控制的行为。相应地，煤矿安全行政监管可以定义为：为预防和减少煤矿事故，保护煤矿企业职工生命安全和身体健康，保护国家和人民财产，依法享有煤矿安全监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序，对煤矿生产经营活动进行干预和控制的行为。
（二）煤矿安全行政监管应遵循的原则
煤矿安全行政监管的原则非常重要，它上承立法的精神和理念、下启执法的态度和方式，与执法效果息息相关。以行政法的基本原则为基础，结合煤矿生产的特性，笔者认为，煤矿安全行政监管应当遵循的原则应包括以下五个方面。
1. 依法行政原则。煤矿安全监管机构应严格按照法律规定的内容、方式和程序实施行政许可、行政检查、行政处罚等监管行为。监管机构未依法履行职权造成煤矿事故或违法行政、滥用职权侵犯煤矿企业或其他行政相对人合法权益的，应承担相应的法律责任。
2. 合理行政原则。煤矿安全监管机构在实施行政许可、行政检查、行政处罚等监管行为时，要给予行政相对人以平等待遇。监管机构在采取行政处罚、行政强制等措施时要综合考虑行政相对人的主观过错、违法程度、危害程度等因素，在法律规定的范围内合理裁量。
3. 预防为主原则。煤矿安全监管机构要提高行业准入门槛，设定强制性安全标准，从源头上提高煤矿企业的安全生产水平。同时，要加强煤矿安全检查和安全评价等措施，及时发现和消除煤矿安全隐患，制止和处罚违法行为，预防减少煤矿事故的发生。
4. 行政效益原则。政府应适当整合煤矿安全监管机构，明确职责范围和权限。监管机构要规范许可程序，提高审批效率，定期进行安全检查和行政处罚等监管活动，相互之间应当分工负责、相互配合，提高效率。在处理煤矿事故中，监管机构要尽快查明事故原因，落实责任，妥善处理善后事宜。
5. 信赖保护原则。政府应尽量做到相关政策的延续性和稳定性，以确保监管活动的明确性和连贯性，从而树立和保护行政相对人对政府的真诚信赖，形成合理稳定的预期，做出有利于煤矿安全的行为安排，避免降低安全投入、违章生产、超能力生产等短期行为，促进煤矿安全生产。
二、煤矿安全行政监管存在的主要问题及分析
关于煤矿安全行政监管的不足，既有立法上的问题，也有具体监管行为中的问题。由于本文是从法治政府的角度谈行政监管，所以在这里只探讨具体监管行为存在的不足。具体监管行为主要包括行政许可、行政检查和行政处罚。
（一）煤矿安全行政许可存在的主要问题及分析
行政许可是指“在法律一般制止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。”[⑥] 但是，“它的适用范围是有限制的，不是万能的，而且其成本很高。”[⑦] 煤矿安全行政许可主要存在以下三个问题。
1. 审批种类和审批环节过多。
在我国，开办一个煤矿企业需要取得一个批准文件和采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、煤炭经营许可证、营业执照等多个证照，审批项目太多，标准不够明确，而且办理每个审批手续和证照都要经过若干个环节。过多的审批种类和审批环节虽然有利于细化煤矿安全的监管职责，但是，它要求更多的审批机构和审批人员，增加了纳税人和各级财政的负担，导致了煤矿企业的生产成本大幅提高，而且还为权力寻租提供了广阔空间。
2. 行政许可程序不健全。
“行政许可权是行政权力中最易导致腐败的一项权力，而采用程序规范许可证，制约许可权则是最为奏效的。”[⑧] 然而，我国煤矿安全行政许可程序的现状却不容乐观，其不健全主要表现为：行政许可的期限、条件和标准不明确，行政许可的程序和结果不公开，听证制度、不得单方接触制度、效力制度、救济制度不健全，行政许可机关责任不明等。程序不健全不仅会导致审批效率低下，而且违反了公开、公平、公正原则，容易滋生暗箱操作等腐败现象。
3. 制度设计不够合理。
煤矿安全行政许可制度设计不够合理主要表现在两个方面：第一，煤矿企业安全生产许可证的发放机构和煤矿事故发生以后负责调查处理的机构都是煤矿安全监察机构，这种“自己颁证、自己调查处理”的做法违背了正当法律程序中的中立性原则。第二，发证机构与日常监管机构不一致，即“权力在上头，责任在下头”，这种权责不对等大大影响了基层单位工作的积极性和主动性。
（二）煤矿安全行政检查存在的主要问题及分析
行政检查是指“行政主体基于其享有的行政职权，为了保障相应法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到遵守和执行，依法对公民、法人或者其他组织守法和履行法定义务的情况进行检查、了解、监督的外部具体行政行为。”[⑨] 煤矿安全行政检查主要存在以下三个问题。
1. 重事前审批，轻事后检查。
在煤矿安全行政检查中，事前审批“这种单方面的强制性行政行为一般行之有据，比较容易，并且由于通常要收取一定费用而为行政主体所喜好”[⑩]，而事后检查是日常性工作，比较纷繁琐碎，处理不好容易产生差错甚至与煤矿企业产生冲突，又不能产生效益，被认为是费力不讨好的事情。这容易造成煤矿企业在取得煤炭开采资格后缺乏必要的监管，进而安全生产状况逐渐恶化，最终导致煤矿安全事故。
2. 重书面检查，轻现场检查。
颁发证照后，常见的管理方式就是证照年检，企业自己提供文件材料，缴纳年检费用。由于煤炭生产大多是井下生产，生产条件艰苦，危险性大，检查人员不愿意深入井下，只是在地面简单转转，检查流于形式，难以全面真实了解安全生产条件，无法对煤矿的安全形势作出科学的评价和判断。这容易造成监管机构在检查中很难发现问题，无法在煤矿生产过程中及时消除隐患。
3.“各自为战”和“运动战”现象突出。
我国煤矿安全监管主体多，职能分割比较严重，每个监管机构都可以进行检查，相互之间缺乏必要的沟通协调。而且，由于监管力量分散不足，通常在敏感时期、煤矿事故多发时期或发生重大煤矿安全事故后搞突击检查。这种“各自为战”和“运动战” 不仅影响了正常的生产经营秩序，加大了企业负担，而且造成日常行政检查不到位，突击检查的效果也难以保证。
（三）煤矿安全行政处罚存在的主要问题及分析
行政处罚是指“行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。”[11] 煤矿安全行政处罚主要存在以下两个问题。
1. 行政处罚的执法理念有待完善。
主要有以下两种执法理念需要完善：第一，重实体轻程序。据统计，被人民法院和复议机关撤销的煤矿安全行政案件当中，程序违法的占60%。[12] 但是，“行政处罚在程序上的公正、合理与否，将直接影响行政处罚的内容能否有效和成立。”[13] 第二，重罚主义问题突出。虽然法律法规对煤矿安全违法行为设定了警告、罚款、责令限期改正、责令停止生产、吊销许可证、责令关闭矿井等多种行政处罚形式，但是，罚款是使用最普遍的一种行政处罚形式。
2. 自由裁量权使用不规范。
赋予行政机关一定的自由裁量权，有利于行政机关克服成文法的不足，有利于行政目标的实现。但是，自由裁量主要是靠权力行使者的意志裁量，往往会因缺乏约束而偏离法律的原则和目的，甚至滥用自由裁量权，主要有两种表现：第一，行政处罚违反相对人平等原则，同责不同罚或不同责同罚。第二，行政处罚违反行政合理原则和比例原则，不当选择处罚种类和幅度，致使行政处罚结果与违法行为应承担的法律责任相比畸轻或畸重。
三、完善煤矿安全行政监管的相关对策
“政府是一个大的系统，要使该系统能迅速回应社会需求，需要合理进行权力配置，并确立合理的运行规则。减少部门之间的职能交叉和冲突，降低协调成本，加强政府对部门的控制，强化政府的整体功能，是国外行政管理体制改革的重要目标，也取得了实效。”[14] 因此，我们应积极推进煤矿安全行政监管的制度改革，依法规范煤矿安全行政监管的具体监管行为，以科学发展观为统领，进一步完善煤矿安全行政许可制度、行政检查制度和行政处罚制度。
（一）完善煤矿安全行政许可制度
1. 合理精简许可审批事项。
本着简化程序、有利监管的原则，在严格批准条件和程序、保证审批质量的前提下，开办煤矿企业仅保留采矿许可证、矿长资格证和营业执照。采矿许可证由矿产资源主管部门发放，是否具备安全生产条件由中介机构出具评估报告，取消煤矿安全监管机构的行政许可发证权，避免自己发证、自己监管，保证煤矿安全监管职能的公正行使。
2. 健全煤矿安全行政许可程序。
应从两个方面健全煤矿安全行政许可程序：第一，在现有立法和制度的基础上，通过修订和改进等措施进一步明确行政许可的期限、条件、标准和许可机关的责任，贯彻落实《行政许可法》第六条所规定的实施行政许可应当遵循的公开、公平和公正原则。第二，在认清本国实际的基础上，通过借鉴国外的有益经验，在我国煤矿安全行政许可程序中建立煤矿安全行政许可的听证制度、不得单方接触制度、效力制度、救济制度等。
（二）完善煤矿安全行政检查制度
1. 精简行政检查的执法文书。
我国目前有关煤矿安全的执法文书多达22种，煤矿安全行政检查的执法人员下矿执法时，需要携带各种资料和执法文书，增加了负担，而且要填写那么多的执法文书时，既费时间，又容易出错。因此，建议精简执法文书。当然，精简执法文书并不意味着煤矿安全行政检查的内容变少与力度变弱，而是意味着通过完善相关立法和制度，将以前的检查内容尽量综合化，以方便煤矿安全行政执法人员携带、使用和保存，也方便相对人了解检查情况。
2. 加强对煤矿安全的现场检查。
加强对煤矿企业成立后的行政检查，是“权力政府”向“责任政府”转变的必然要求，正如应松年教授所言“依法实施行政许可，对公民、法人或者其他组织申请及取得许可后的活动进行审查监督，既是行政机关的职权，更是其义务和职责。”[15] 因此，要改变“重事前审批和书面检查、轻事后检查和现场检查”的做法，不断加强对煤矿企业的现场检查，及时发现煤矿安全违法行为和事故隐患，采取有效措施予以制止和消除，预防和减少安全事故的发生。
3. 健全完善行政检查程序。
在现有立法和制度的基础上，通过修订和增补进一步健全完善行政检查程序，规范要求执法人员做到：第一，检查前要事先熟悉煤矿企业的基本情况，有针对性地制定检查计划，确定检查的内容和措施。第二，检查时要出示证件，表明身份，说明检查的目的和内容，告知煤矿企业相应的权利和义务，并做好完整记录。检查过程中若发现违章作业或冒险作业，应立即纠正或责令停止作业，发现安全隐患，情况紧急的，有权责令停止作业，下令工作人员撤离现场等。第三，检查后要撰写调查总结和情况汇报，在检查人员签字后一定期限内交有关机构存档备查。
（三）完善煤矿安全行政处罚制度
1. 转变执法理念，坚持惩罚和教育相结合。
要纠正长期以来一直普遍存在的“重实体轻程序”和“重罚主义”的思想观念，坚持惩罚和教育相结合。可以从三个方面进行努力：第一，加大思想教育的培训力度，通过学习教育活动使煤矿安全行政执法人员，特别是广大的基层执法人员真正意识到转变执法理念的必要性和紧迫性。第二，以现有立法和制度的基本理论为基础，对那些在旧理念指导下制订的不合适的法律法规进行修订完善，并进一步健全完善相关制度安排。第三，认真贯彻行政处罚的裁执分离制度，罚款要全部上缴国家财政，不得以任何形式返还作出罚款决定的部门，而且罚款数额不得与工作人员的工资奖金挂钩，要彻底切断罚款者与罚款的利益联系。
2. 严格规范自由裁量权的行使。
要严格规范煤矿安全行政处罚部门的自由裁量权，确保其合法、合理地行使自由裁量权。实施行政处罚必须以事实为根据，与煤矿安全违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，行政处罚结果不得畸轻畸重。可以参考美国的做法，根据美国《1977年联邦矿山健康安全法》第110条第1款的规定，在确定罚款数额时要考虑六个因素，即：该经营者以前的违犯历史，罚款数额是否与受罚经营者的经营规模相称，违犯事件是否由于经营者疏忽大意造成的，罚款对经营者继续从事经营的能力所造成的影响，违犯事件的严重程度和被指控者在收到违犯通知后的表现与提出的改正措施。[16]
结语
煤矿安全问题是我国政府面临的一个亟需解决的重大问题，在致力于建设法治政府的今天，我们应以科学发展观为统领，从行政许可、行政检查、行政处罚等多方面进一步改进和完善，从而规范和加强煤矿安全行政监管，预防和减少煤矿事故，保障人民生命财产的安全，促进煤炭行业持续健康发展。当然，煤矿安全治理是一个长期的、复杂的系统工程，我们既要发挥政府行政监管的职能，克服市场失灵，又要发挥市场主体的主观能动性，加强自我约束，实现煤矿企业从“要我安全”到“我要安全”的历史性转变，最终从根本上解决煤矿安全问题。
参考文献
1. 应松年 主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版。
2. 姜明安 主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版。
3. 茅铭晨 著：《政府管制法学原论》，上海财经大学出版社2005年版。
4. 潘伟杰 著：《制度、制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店2006年版。
5. 应松年：《行政许可法与政府管理转型》，载《国家行政学院学报》，2004年第4期。
6. 吴晓煜：《关于煤矿安全监察执法工作的现状与建议》，载《经济要参》，2002年第9期。
7. 李晓恒：《对地方煤矿安全监管机制的探索》，载《安防科技》，2004年第6期。
8. 张德明：《美国煤矿生产安全监管系统及启示》，载《政策与管理》，2005年第6期。
[①] 王惠（1982—），女，湖南长沙人，中国政法大学2007级国际法博士研究生。
[②] 杨光坤（1983—），男，福建三明人，中国政法大学2007级国际法硕士研究生。
[③] 黄毅：《当代中国政府监管的公法规范》，载法治政府网，2006年8月2日。
[④] 潘伟杰 著：《制度、制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店2006年版，第31页。
[⑤] 茅铭晨 著：《政府管制法学原论》，上海财经大学出版社2005年版，第11页。
[⑥] 姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第182页。
[⑦] 应松年 主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第179页。
[⑧] 应松年 主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第191页。
[⑨] 应松年 主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第813页。
[⑩] 姜明安 主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第152页。
[11] 姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第220～221页。
[12] 吴晓煜：《关于煤矿安全监察执法工作的现状与建议》，载《经济要参》，2002年第9期。
[13] 应松年 主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第274页。
[14] 马怀德、薛刚凌：《行政管理体制改革研究》，山东政府法制网，2006年8月2日。
[15] 应松年：《行政许可法与政府管理转型》，载《国家行政学院学报》，2004年第4期。
[16] 参见国家煤矿安全监察局政策法规司 编译：《国外煤矿安全立法选编》，煤炭工业出版社2000年版，第337页。
