陈光中：创建国家监察委员会的几个问题

2016年12月25日，全国人大常委作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下文简称《试点决定》）。这标志着我国正式启动监察体制改革。此次改革是反腐败体制的重大改革，也是政治体制的重大改革。改革既创造性地传承了我国古代监察制度的优良传统，又借鉴海外的反腐败经验。

一、新监察体制的重要特点

第一，监察委员会的高位阶。新成立的监察委员会与政府、法院、检察院并列，都由人大产生，向人大负责，受人大监督，也就是说，在国家机构体系中，将形成在全国人民代表大会统摄下的 “一府一委两院”的格局。

第二、监察体制的全覆盖，无死角。依据《试点决定》规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。

第三，反腐败力量一体化。改革以前，纪委监察和检察机关反腐败侦查二元分立，现在通过部门及职权转隶，由监察委员会统一行使反腐败职权，将反腐败力量“拧成一股绳”。

第四，高度的集中统一。反腐败事业要坚持党的领导。具体而言，监察委员会在党内归纪委领导，同时两者合署办公。在上下关系中，纪委和监察委员会都将采用以垂直领导为主的领导体制。

二、监察委员会职权运作的若干问题

第一，监察委员会调查活动的性质问题。《试点决定》规定监察委员会有“监督、调查、处置”三项职权。这里的调查，我认为应当包含两大部分：一是针对违反党纪和行政法规的一般调查；二是针对腐败犯罪的特殊调查，相当于原来的腐败犯罪的刑事侦查。随着检察机关侦查部门及其职权的转隶，目前将上述两大部分统称为调查。但由于特殊调查（刑事侦查）程序特点鲜明，需要接受《刑事诉讼法》的规范，我个人认为在试点过程以及正式修法后，不应将一般调查和特殊调查完全混同，而应当予以区分，或者进一步将特殊调查改为侦查，这样比较合理。这实际上同公安机关的侦查活动类似。

第二，是否允许辩护律师介入的问题。由于特殊调查相当于刑事侦查，《试点决定》授权监察委员会的12项权力，除了谈话外，基本与《刑事诉讼法》的侦查措施相对应（留置需要作单独讨论），那么就涉及是否允许辩护律师介入的问题。这是一个涉及程序公正和人权保障的问题。目前，官方文件和发言未给出肯定或者否定的回答。但是需要注意，《试点决定》暂时调整或者暂时停止适用的法律规定不包括《刑事诉讼法》“辩护和代理”一章，那就意味着在监察体制改革中这章规定依然有效。我认为既然调查活动包含了侦查，并且在程序上与检察院审查起诉阶段相衔接，那么就应当允许辩护律师介入，不能让腐败犯罪案件成为例外。当然在这个基础上可以适当作一些调整。

第三、妥善处理“双规”的问题。“双规”作为党内调查手段，它的产生和适用有特定历史条件和反腐败需要。但从全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的时代背景来审视，“双规”具有一定的缺陷。那么，我认为此次监察体制改革应当顺势而为，将“双规”法治化，即将党内“双规”改为监察强制措施，使其更加符合法治的要求。至于如何将“双规”法治化，是使用留置来代替，还是将其与法定强制措施结合起来，需要作进一步研究。

三、改革涉及的宪法和法律修改问题

创建监察委员会是涉及国家机构的重大政治体制，需要启动系统的修法工程。首先，监察委员会是一个新的国家机构，在国家机构体系中与政府、法院、检察院在处于并列地位，就必须修改《宪法》。如《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”由于监察委员会具备刑事侦查职能，应该也加入该条之中。其次，制定《国家监察法》。我认为《国家监察法》非常重要，应该属于《宪法》之下的基本法律，需要提交全国人大审议通过。再者，《刑事诉讼法》还需要修改，我作为刑事诉讼法学领域的学者，非常关心这个问题。此外，《试点决定》已经提及的《行政监察法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》和《人民政府组织法》等法律也要作出修改。

监察体制改革关系重大，相关修法要非常慎重，需要待试点成熟，适时启动修改。并且，我认为从科学立法、民主立法角度出发，修改法律要听取各方面的意见，包括听取专家学者的意见，和通过向全社会公开草案听取全国人民的意见。上述建议旨在推进监察体制改革为反腐败服务、为国家的长治久安服务，促进反腐败事业健康发展，实现在法治框架下有力反腐、依法反腐。