李忠：国家监察体制改革与宪法再造

谢谢主持人。各位领导、各位来宾，大家下午好。2016年党的十八届六中全会发布的公报里就这样表述，“各级党委都要支持人大、政府、监察机关、人民法院、人民检察院工作”。这个公报清楚发出了监察体制改革的信号，因为《宪法》第62条明确规定：制定国家机构的基本法律属于全国人大的职权。在这里我想就国家监察体制改革和《宪法》的关系从三个方面给大家做一个汇报：

第一个是《宪法》对监察制度的规定。现行《宪法》是1982年的《宪法》，是对“文化大革命”权力过于集中给我们造成的深重灾难反思后制定的《宪法》，所以说对权力的限制制约是1982年《宪法》的特色。邓小平在《党和国家领导制度》的讲话中说过，“中央准备向五届人大三次会议提交《宪法》修改的建议，我们不允许权力过于集中的原则要在《宪法》上有所体现。”这为1982《宪法》修改奠定了理论基础，比如说强化全国人大及其常委会的职权，规定国家领导人的职务任期，还规定了公检法三机关的互相制约、互相协作的这种关系，等等。1982年《宪法》在监督方面的规定有很多，大概有以下一些特点：

第一个是它确定了人大监督一府两院的监督体系。第二个监督是比较分散的，在立法、行政、司法都有各自的监督制度安排。第三个是有一些内部性，比如说行政方面，涉及行政监察，在《宪法》的89、107条，规定的国务院和地方政府里规定监察制度写到里面了。监察实际上受制于行政机关，所以监督有效性是有问题的。监督的范围也是有限的，比如说司法监督针对司法人员，行政监督针对行政人员，规定都是很明确的，是对自身制度的限制。

所以，我们刚才所讲的规定，从《宪法》对监督制度的设计来说，它的一些监督范围覆盖不全、监督的有效性不足、周密性不足，等等，存在这些问题，这是我们这次启动监察改革的一个重要原因。

第二方面给大家汇报的，是这次监察体制改革可能对《宪法》产生的影响。我想从中央层面来说有三次比较重大监察体制改革的政策性文件也好，或者是立法性决定也好。一个就是刚刚提到的六中全会的公报，还有公报发布的同一天，党内监督条例第37条，明确党委要支持监察机关的工作。这一点大家要注意，刚才提到了制定国家机构基本法律的必须是全国人大，这里面实际上是党内法规确定了一个机构的名称，这里有一些值得研究的问题。

第二个是2016年11月初中央办公厅对开展监察制度改革发布了试点方案，确定了监察体制领导小组的地位，具体内容涉及国家机构的设立，这一点也存在跟《宪法》的关系问题。

第三个是2016年12月25日十二届全国人大25次会议，做出了在北京市、山西省、浙江省三个地方试点的决定，决定有两个方面，第一个是暂停《行政监察法》，还有《行政诉讼法》的某些条款，最后一句话还有其他有关监察制度职责的规定。这里大家可以注意，《行政诉讼法》是国家制订的法律，而这个其他有关行政监察职责的规定，很显然包括《宪法》在内，全国人大常委会能不能对全国人大制定的基本法律和《宪法》做出暂停的决定呢？这也是值得研究的。

第二个就是它对监察委员会的产生、组成职权做出了明确规定，刚才说了这是全国人大的职权范围。这三点，时间关系不可能具体展开，都跟《宪法》有一些大家值得探讨的问题。

在这里我想谈一点自己的看法，习近平总书记讲得非常明确，凡是重大改革要有法有据，这是法治的重要原则。怎么理解刚才讲的冲突关系呢？《宪法》和改革之间天然有的紧张关系，无论《宪法》怎么概括原则有预见性，都不可能对生活以后的发展和具体的事务做出很明确的规定，所以社会生活往前发展的时候，特别在社会变动比较剧烈的时候，它们之间的紧张关系是确定的。

通常以两个方式来示意：一个是建立《宪法》审查制度，通过个案，通过《宪法》解释，在一些冲突不太激烈的时候调整它们的一致性。另外一个方式就是通过《宪法》修改。我们国家的情况很特殊，第一个途径在我们这用的很少或者基本没用过，我们国家发现基本上和《宪法》发生冲突了，它是一个很硬的冲突，往往是重现了先违反《宪法》规定的情况出现以后，《宪法》再做后面的修改。所以在我们这里，如果说紧紧抓住这个原则，所有的改革都一定有宪法法律依据的话，我们就会寸步难行。这里我觉得是否可以提出来，在我们国家情况下，对《宪法》和改革之间的关系做一些这种条件下的理解。比如说我们的党的全国代表大会和中央委员会可以做出和《宪法》不一致的规定，全国人大和常委会也可以做出决定，但是这个必须要有严格的限制条件。

最后一点，讲一讲《宪法》怎么调整和适应，第一个肯定是通过《宪法》修改，国家机构不可能通过解释。第二个必须要处理好新的监察机构产生以后，它和以前的人大、行政、司法、监督之间的关系，就是说以前监督体系的安排要重新做调整。第三个，我觉得党和政的关系，这次监察体制改革提出了非常大的问题，把党的关系纳入到《宪法》和法律范围之内，以后我们国家政治体制改革也好，法治改革也好，怎么来改？如何适应我们国家的情况？这个是非常值得深入研究的。我的汇报到这里，谢谢大家。