我国权力运行制约和监督机制存在的问题及对策

     北京师范大学国际反腐败教育与研究中心研究员、秘书长  彭新林

内容摘要：权力运行制约和监督是现代政治文明长期发展的结果，也是社会主义法治的基本要求和社会主义国家根本性质的题中之义。规范权力运行、加强权力运行的制约和监督，是遏制腐败现象滋生蔓延的有效途径，关系到人心向背、关系到党的生死存亡。监督是权力正确运行的根本保证，是反腐倡廉建设的重要举措。当前，我国权力运行制约和监督体系总体情况是好的，但也存在不少问题，距离人民群众的期望和反腐倡廉建设的要求还有一定差距。健全完善我国权力运行制约和监督体系，应综合施策、多措并举，包括：强化有权必有责、用权受监督的意识；推进权力运行的公开透明；改革和完善权力结构，防止权力过于集中；增强监督机构的独立性和权威性；有效整合监督力量，形成监督合力；实现由侧重事后监督向事前、事中、事后监督并重转变；充分发挥社会监督的积极作用，增强社会监督的刚性。

关键词： 腐败 权力运行 权力监督 反腐倡廉

党的十八大报告强调：“建立健全权力运行制约和监督体系”、“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》亦将“强化权力运行制约和监督体系”作为改革的重要内容，明确提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”近日胜利闭幕的党的十八届六中全会更是指出，监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。上述党的中央全会文件、公报中关于加强权力运行制约和监督的新观点新论断，是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面重要经验和实践成果的总结，是立足新时期我国权力运行现状、从权力的结构和运行机制上做出的有益探索，对新时期加强我国权力运行的监督和制约提出了更加迫切的要求。权力运行制约和监督可以使权力的行使者更加勤勉、审慎运用手中权力，让权力在正确的轨道上运行,用来为人民谋利益。规范权力运行，加强对权力的监督，事关反腐倡廉建设和改革发展稳定的全局。在社会主义市场经济条件下,如何有效监督权力,筑牢拒腐防变的防线，防止公职人员蜕变为腐败分子,是一个值得深入研究的重大理论和现实问题。鉴此，本文在立足于我国权力运行制约和监督现状的基础上，试对当前权力运行制约和监督机制存在的问题及完善对策做一探讨。

一、加强权力运行制约和监督的必要性及重要意义

加强权力运行制约和监督的必要性和重要意义，主要体现在以下几个方面：

（一）遏制当前腐败现象滋生蔓延的迫切需要

古希腊著名智者亚里士多德曾在《政治学》这一名著中指出：“把权力赋予人等于引狼入室,因为欲望具有兽性，纵然最优秀者，一旦大权在握，总倾向于被欲望的激情所腐蚀。”法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠曾精辟地指出：“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。英国历史学家阿克顿教授也有一句名言，即：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”由此可见，权力运行需要监督，不受监督的权力，就容易出现权力异化和权力寻租现象，必然会导致腐败。习近平总书记也曾深刻指出：“有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。”当前腐败现象滋生蔓延的重要原因之一，就是权力运行未能得到有效的制约和监督。近年来很多落马的官员，究其腐败原因，大都与权力运行内外制约和监督缺位存在很大关系。如前几年北京市查处的市地税局原局长王纪平腐败案件，之所以在很长一段时间内没有被发现查处，就与权力的监督缺位、制约乏力有很大关系。在该案中，北京市地税局负责的政府采购投标中，派驻纪检监察部门只参与了其中一个环节的监督，对整个运转过程不了解，监督未到位，制约乏力，给少数权力掌握者制造了“绕开组织监督、绕开制度约束、绕开民主程序”的时间和空间；信息不对称、不公开，又使得一般干部和社会公众对本单位的重大决策不参与、不了解，更是无法进行有效监督。因此,要遏制当前腐败现象滋生蔓延的势头,就必须大力加强对权力运行的制约和监督,从源头上预防腐败现象的发生,真正实现权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

（二）建设社会主义法治国家的客观要求

法治是与人治相对立的一种治国理念和方略，强调依法治国、法律至上。党的15大正式确立了“实行依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略,并在1999年将其写入宪法。应当说，对权力进行监督,既是社会主义法治的核心内容,也是实现社会主义法治的重要途径。诚如有学者所言，法治在制度上起始于法律对国家权力的限制,从一开始它就意味着控权制度的存在和权力制衡原则的被遵守,制约公共权力、保护公民权利是法治的本质。权力运行制约和监督作为法治的核心内容，使权力得到有效监督和制约，是建设社会主义法治的重要体现。因为社会主义法治的一个重要价值与基本功能，就是对国家权力进行有效监督和制约，实现权力运用的法治化。权力的运用若不遵守法定的程序，没有得到有效的监督和制约，偏离法治的轨道运行，权力就可能被滥用，极易产生腐败或者为腐败提供便利条件。当今中国的腐败现象，从很大意义上说，就是权力缺乏有效制约和监督的寻租性腐败。而要遏制这种腐败现象，则需要坚持用法治的思维和方式去抗制，从制度上改变权力过分集中而又得不到有效监督制约的状况，特别是要针对管人、管钱、管事等权力运行的关键环节、关键岗位，实现对权力运行的全程防范、全面监督，将权力关进制度的笼子里。胡锦涛同志曾指出：“要加强监督制约，形成权力正确行使的有效机制。要综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。要把党内监督和群众监督紧密结合起来，使两者相互促进、相得益彰。要在党内大力开展批评与自我批评，开展积极的思想斗争，进一步健全党内生活制度，经常听取群众的意见。”习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表的重要讲话中也强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。要加强对“一把手”的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。李克强总理在就职后的首次记者招待会上也掷地有声地指出，要把法律放在神圣的位置，用法治精神建设现代经济、现代社会、现代政府。上述党和国家主要领导人的讲话，旗帜鲜明地表明了加强权力运行制约和监督的鲜明立场，彰显了权力运行制约和监督对建设社会主义法治国家的重要意义。

（三）彰显社会主义国家根本性质的题中之义

我国是社会主义国家，一切权力来源于人民。《宪法》第2、3条明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”社会主义国家这一根本性质决定了权力的来源，也即国家的一切权力来自人民，各级干部都是人民的公仆，权力的行使理当受到人民的监督。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表的重要讲话中指出：“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”也就是说，要把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益并自觉接受人民监督，决不能把权力变成牟取个人或少数人私利的工具。其实，早在一百多年前，革命导师马克思、恩格斯就从国家与社会关系的角度,阐述了权力运行制约和监督与制约的必要性。他们认为，国家和政治制度是从属的东西,而市民社会和经济关系的领域则是决定性的因素。换言之，国家管理社会,只是国家凭借其公共权力承担者的身份服务于社会。正是这种根本性质，决定了国家必须受社会的监督和制约,决定了社会必须充分利用其公共权力所有者的身份,通过多种途径来监督、制约国家,使国家真正成为为自己服务的工具。而公共权力所有者的社会对国家实行监督和制约,其实质是人民群众对国家及其代理人的监督。一言以蔽之，我国的社会主义国家性质决定了国家权力的人民性，属于人民的权力自然要对人民负责，为人民的利益服务，自觉接受人民的监督,这是社会主义国家根本性质的题中应有之义。

（四）关系到人心向背和党的生死存亡

权力具有很强的腐蚀性,如果权力的行使不受制约和监督，任何政党一旦掌握政权,那么都有可能受到权力的侵蚀，最终腐化变质、脱离群众，导致亡党亡国。列宁曾反复强调权力运行制约和监督的必要性，甚至把权力运行制约和监督提到了“维护劳动者的政权”和防止“资本主义压迫制度的复辟”的高度。在新政权诞生之初,他就觉察到,官僚腐败现象不仅没有销声匿迹,而且还有不断蔓延之势；他认为，人民是社会主义国家的主人，人民不仅享有立法权，而且享有行政权、司法审判权，并在代议制度下享有监督国家机关的全权；要在苏维埃要建立一个自上而下、自下而上的网络监督结构形式。关于权力运行制约和监督对党的兴衰存亡的重要意义，新中国几代主要领导人都有着清醒的认识。早在延安时期,毛泽东同志在回答民主人士黄炎培先生关于中国历史兴衰的周期律问题时,就明确指出:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”在这里,毛泽东同志深刻地揭示了权力运行制约和监督的重要性，只有民主，让人民来监督政府，才不至于人亡政息。在中国革命和建设事业中，邓小平同志对加强权力运行制约和监督提出了许多精辟的见解，他认为：“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。”相反，“如果我们不受监督……就一定脱离群众，犯大错误。”陈云同志更是一针见血地指出,党的权力不受监督,党风不正,党内腐败不除,将直接削弱甚至瓦解党的群众基础,动摇党的事业的根基,贻误整个中国革命与建设事业。由上不难看出，邓小平同志、陈云同志从党的事业发展和群众基础的高度深刻阐明了权力运行制约和监督的重要性。作为新中国第三代中央领导集体的核心，江泽民同志对加强权力运行制约和监督和反腐败与党的生死存亡的关系问题也有深刻的阐述，他指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”“关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力”。习近平总书记在在十八届中央纪委二次全会上讲话中亦强调，腐败是社会毒瘤，如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。之所以要“加强权力运行的制约和监督”，根本原因就是确实监督制约的权力必然导致腐败，而腐败问题严重了就会“亡党亡国”。总而言之，腐败现象是侵入党和国家机关健康肌体的病毒，只有加强对权力的监督制约，使权力运行在正确的轨道上，才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，夯实党的群众基础，使党的事业兴旺发达。否则，如果我们掉以轻心，不能对权力进行有效监督，不坚决反对腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就可能走向自我毁灭。

（五）现代政治文明长期发展的必然结果

权力运行制约和监督既是政治体制改革的重要任务，也是现代民主政治的核心问题。邓小平同志曾精辟地指出：“政治体制改革的目的是调动群众的积极性,提高效率,克服官僚主义。”在此基础上，他把对权力的监督与制约作为政治体制改革的核心问题提了出来。事实上，也只有对权力进行有效的监督,才能确保公职人员正确地行使手中的权力,才不至于使其因滥用权力而破坏民主制度,最终达到防治腐败的效果。这是“实现人民主权的需要,是社会主义民主政治的重要支柱。”从人类政治文明发展的角度看，权力的监督与权力的来源是紧密联系在一起的，从权力来源的君权神授到主权在民,经过了长时期的演化发展，是人类政治文明不断趋向成熟的重要表现,也是对权力进行监督制约的理论基础之一。国家权力既然来源于人民，而权力所有者的人民和权力实际运用者的国家公职人员又经常发生分离，要使权力的实际运用者不忘记自己的权力是受人民的委托，为人民的利益服务，那么重要的方法就是对权力的实际运用者进行有效的监督。人民要有效监督权力，所依靠的两种重要手段就是民主和法治。而通过民主和法治的手段监督权力，正是现代民主政治的核心内容，是人类政治文明长期发展的结果。

二、我国权力运行制约和监督机制存在的问题

当前，我国权力运行制约和监督机制总体情况是好的，对于规范权力的正确运行，促进反腐倡廉建设，确保权力用来为人民谋利益，发挥了重要作用。但存在的问题也不少，距离人民群众的期望和反腐倡廉建设的要求还有一定差距。总的说来，我国权力运行制约和监督机制存在的问题，主要包括以下几个方面。

（一）少数干部的权力运行制约和监督意识淡漠

由于受几千年封建传统文化观念的影响,家长制作风、长官意志和权力至上等观念在国家政治生态和社会生活中依然不同程度地存在，有的甚至根深蒂固。就被监督者来说，当前有不少公职人员特别是领导干部对权力运行制约和监督的重要性缺乏明确认识，自觉接受监督的意识淡漠；相反，特权思想严重，唯我独尊，听不得不同意见，不尊重和接受监督，一提监督就认为是出难题、挑毛病、找岔子，讲到监督就烦，听到批评就跳，老虎屁股摸不得。例如，薄熙来在其治下的重庆等地，目无国法、恣意妄为，大搞独断专行的“家长制”、“一言堂”，只允许他个人的权威存在，对“不听话”的下属动辄羞辱打骂，如同封建社会主子对待家奴，哪有什么权力运行制约和监督意识。就监督者来说，有些监督机构的领导及干部责任感和使命感不强，存在“老好人”思想，认为监督既损己又伤人，不利工作开展，是妨碍安定团结的“大忌”，对实施监督顾虑重重，不愿监督，不敢监督，缺乏监督的主动性和积极性。这些都是权力运行制约和监督意识淡漠的表现，不仅会影响权力运行制约和监督的力度和效果，也不利于反腐败斗争的深入开展。

（二）权力运行的透明度不够

权力运行公开透明, 既是保障群众知情权的客观需要, 也是加强权力运行制约和监督、防止权力异化的重要途径。近年来，将有关政策法规、工作职责、办事程序、办事时限和办事结果等向社会公开，接受群众监督，已成为党政机关、企事业单位党务、政务公开的重要内容，也取得了一定成效。但是实践中仍然存在一些问题，实施的效果差强人意。如有的单位对权力运行公开的重要性认识不到位，害怕公开，害怕接受公众监督；有的单位公开的及时性、完整性、详细度不够，对一些重要权力运行、群众关注的权力运行等实质性内容没有公开，极大地影响了公开的效果；还有的单位虽然存在办事规则,但其领导干部缺乏公开意识, 在重要权力运行环节封闭性明显,“暗箱操作”仍在一定程度上存在。正是因为上述种种权力运行的透明度不够，无形中增加了制约和监督权力的难度，削弱了党务、政务等公开措施的积极效果，也为权力寻租、权钱交易等提供了机会，无疑不利于权力运行制约和监督工作的开展。

（三）权力过于集中，缺乏有效制约

尽管我国的权力结构较以往有了明显改善，但权力配置不科学、权力过于集中的现象仍然存在。权力过于集中、配置不科学，权力的运行就难以有效制约和监督。邓小平同志曾指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。”权力过于集中的后果，就是个人可能凌驾于集体和制度之上，就算有再好的防控措施，再严密的程序设计，都有可能变成摆设。当前，我国权力过于集中、缺乏有效制约，主要表现在以下几个方面：一是“一把手”的权力过于集中，不受制约。在一些地方和单位，权力集中在书记、局长、部长、主任等“一把手”手中，不少“一把手”任职时间长、关系硬、工作随意性大，封建“家长制”风气严重，习惯个人发号施令，长此以往便形成漠视制度、纪律约束的习惯。其实，很多“一把手”的腐败活动在初期就已被群众发现和举报，但权力过于集中为其提供了屏障，也使得纠正权力过错的代价大大提高。二是领导班子成员权力过于集中，不受制约。虽然有的单位实行了集体领导、分工负责的制度，但少数领导班子成员的分工负责是你管你这条线、我管我这条线，楚河汉界，互不干涉，互不监督。领导班子成员在其管辖范围内，掌握着相当大的物资分配权、资金使用权、人事管理权等，一般都是集研究、决策、执行、监督于一身，权力高度集中，难以避免个人专断。三是职能部门的权力过于集中，不受制约。一些单位的职能部门权力配置不科学，权限划分不合理，职能交叉重叠，有违“结构合理、配置科学、程序严密、相互制约”的要求，既管人，又理财，还监督，导致权力高度垄断。如在项目发包过程中，没有进行公开招投标，而是由某个职能部门说了算，进行暗箱操作，就极易导致腐败现象的发生。

（四）监督机构缺乏应有的地位和独立性

我国权力运行制约和监督的机构主要实行双重领导体制,既受同级党委或政府的领导,又受上级监督机构的领导。而在实际运行中,往往起作用的是同级党委或政府的领导,监督机构成了同级党委或政府的一个工作部门、执行机关;其权力来源由同级党政机关掌管,其经济来源也要靠同级党委和政府解决,这就使监督机关在一定程度上依附于同级党委和政府,使得监督主体的独立性很难有效发挥,监督权力相对减弱。现行的监督体系，无论是党内监督还是党外监督，其独立程度与其所履行的监督职能相比，都是不相称的。尽管我国一再提倡监督主体要敢于监督、秉公执法,但由于缺乏应有的地位和制度保障,监督机构的人员出于现实考虑,在权势面前实施监督,还是有所畏惧的。从中国的腐败现象看,许多主要领导干部的违法违纪案件一般都难查难处,这与监督机构对于同级领导的“弱监”或“虚监”状态密切相关。如人民代表大会作为国家权力机关，享有宪法赋予的监督权；然而，长期以来，人大授权与监督的失衡，或曰监督权的弱化一直是我国各级人大职责履行的常态，不少地方人大对“一府两院”的监督顾虑重重，或是担心人大监督是同党委、政府“唱对台戏”，或是怕搞僵与“一府两院”的关系，不敢或不愿理直气壮地行使监督权，离宪法的要求和人民群众的期望还有较大差距。又如，党内纪检部门也是受同级党委领导，这种附属性使得纪检部门难以独立发挥监督作用，特别是对同级党政部门一把手难以实施有力、有效的监督。再如，属于政府行政系统的行政监察与审计部门的监督，也是在作为监督客体的同级政府的直接领导和管辖之下行使监督权，监督权受制于行政权，其监督缺乏应有的地位和独立性。最后，对于司法机关的法律监督，由于司法机关的人事任免、财政保障等都是由同级党委和政府决定，要接受同级党委的领导, 其作为监督主体的独立性和权威性也会受到一定影响，有时甚至难以冲破地方保护主义的牢笼，在实际监督中出现“站得住的顶不住, 顶得住的站不住”等尴尬情况，难以发挥应有的监督作用。

（五）监督力量还未得到有效整合

权力运行制约和监督机制是一个完整的系统，各监督主体监督功效的充分发挥，离不开整体的协调一致。我国目前虽已形成了一个较为系统全面而又多元的权力运行制约和监督体系，既有党内监督，也有国家专门机关监督和政协民主监督，还有社会监督，表面上看也形成了一个自下而上、自上而下、纵横交错的监督网络。但是，也毋庸讳言，我国权力运行制约和监督体系上统散并存的特点非常突出，尤其是还程度不同地存在着监督力量分散、分工不明、职能交叉、配合不够、各自为战等问题，监督的实际效果远未达到理想的状态。诚如有学者所言，长期以来，我国整个权力运行制约和监督体系及其运行在机制上出现统散并存的局面，各监督机构的分工协调缺乏保障机制，彼此之间既职责分工不明，又互相配合不够，工作中各自为战的现象较为严重，致使监督工作存在重叠或导致监督盲区。例如，当前政府投资管理工作中，有权对政府投资进行监管的政府机构包括发改、财政、审计、规划、建设、行业主管、纪检监察等部门，这些部门本应形成职责分工明确，监督内容各有侧重，相互制约、相互促进的工作格局，但实际工作中各部门都利用自己掌握的行政资源、按自己制定的规章和办法实行项目监管，政策不统一，配合不协调，信息不共享，难以实行真正有效的监督。也就是说，上述存在的监督主体多、职能交叉和多头管理等问题，使得监督力量无法有效整合，未能发挥出整体监督合力。总而言之，在我国的权力运行制约和监督体系中，各监督机构还未形成一个彼此分工合理而又互相配合有序、运转高效的有机整体，权力运行制约和监督的整体功效还没有充分显现出来。

（六）监督方式还存在一定的滞后性

对权力运行的制约和监督，从阶段上看，可分为事前监督、事中监督和事后监督。毋庸置疑，只有对权力运行进行事前、事中和事后的全程监督，才能达到有效的监督效果。然而，从我国权力运行制约和监督体系的实际情况看，监督方式存在一定的滞后性，就是惩治性的事后监督较为重视，而防范性的事前监督和事中监督较为薄弱，事前很少提出有力的防范措施，事中出现的苗头性问题不能及时察觉和纠正，往往是“东窗事发”或者问题严重后才调查处理。正如有学者精辟地指出，我国历来都把监督的重点放在违法违纪案件的查处上，但在许多案件的处理上又缺乏力度。因为在具体查处中，难以预料的干扰和阻挠，使得案件的查处往往无法进行下去，结果是不少案件查而不办、不了了之。其实，惩治性的事后监督，通俗的说法就是“马后炮”，是一种消极被动的监督，使得许多本来可以及时察觉和纠正的问题发展蔓延，难以达到防患于未然，有效地预防腐败发生的效果。

（七）社会监督的力量比较薄弱

社会监督体系包括政协民主监督、舆论监督和群众监督等。相比于党政系统和国家专门机关的监督，社会监督体系的监督缺乏刚性的约束力，其制约和监督权力的作用比较有限，在很多情况下对权力的监督只能是“有心无力”。就政协民主监督而言，它是与我国基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督，属于以批评和建议为主要方式的一种监督。不可否认，随着近年来民主监督逐步向制度化、规范化迈进,政协民主监督职能得到了很好的发挥,针对党和国家的方针政策、国家重要事务提出了许多重要的意见和建议,对党和政府科学化、民主化决策起到重要作用,在社会上产生了较好的影响。然而,由于多方面的原因,我国政协民主监督的工作还有待加强，如果被监督者本身不愿接受政协监督,政协又没有相关的渠道表达自己的监督意愿和施加自己的影响,那么这种监督的效果就可想而知。就舆论监督来说，近年来新闻媒体愈来愈发挥了作为“第四权力”的重要作用。在实践中，舆论监督对腐败分子具有巨大的威慑力量，不少腐败分子就是通过新闻媒体的披露报道、通过网络舆论监督露出了马脚，最后被相关部门绳之以法的。然而，舆论监督也不具有直接的强制力，其监督的威力就在于通过媒体的曝光将问题公诸于世，以期引起社会广泛关注，得到被监督对象上级或者有关部门的重视，故而其监督的效果只能取决于被监督对象的上级或者有关部门的态度；如果上级或者有关部门只顾捂着塞着甚或包庇下级官员滥用权力行为,那么舆论监督的效果就会大打折扣。最后，关于群众监督，其乃是对权力的一种重要的社会监督方式。不过，我国群众监督的方式，主要是依靠信访、举报等途径,向国家专门机关告发或者通过媒体曝光，其最终效果仍然取决于有关领导和监督机关查处腐败行为的意愿和重视程度。因而与政协民主监督、舆论监督一样，群众监督也存在监督乏力的问题。

 三、健全权力运行制约和监督体系的对策

规范权力运行,加强权力运行制约和监督，健全权力运行制约和监督体系，事关国家反腐败斗争和反腐倡廉建设的全局，可谓任重而道远。完善我国权力运行制约和监督体系，当前要着重从以下几个方面努力。

（一）强化有权必有责、用权受监督的意识

权力运行制约和监督是确保权力正确行使，实现权为民所用、利为民所谋的重要保障。强化公职人员特别是领导干部“有权必有责、用权受监督”的意识，使之自觉接受监督，确保权力的运行不越雷池半步，是当前乃至今后健全完善权力运行制约和监督体系的重要内容。

一是要通过各种途径使公职人员特别是领导干部，充分认识到自觉接受监督的重要性。公职人员要把来自组织、群众、舆论等各方面的监督看作是对自己的关心和爱护，以如临深渊、如履薄冰的态度审慎使用手中的权力，坚决摒弃不愿、不敢接受监督的错误心态，习惯于在被监督的环境中开展工作，做到主动接受监督、勇于面对监督、热情欢迎监督和欣然接受监督。

二是要增强履行监督职责的主动性和积极性。人大、纪检、司法、行政监督机构及工作人员应当破除“老好人”思想，做到敢于监督、敢于碰硬，务求实效，真正使对权力的监督由“软”变“硬”，树立监督的权威；民主党派和政协的民主监督工作，应紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的问题开展,做到善于监督、善于批评、善于建言,促进问题的解决和决策的科学化；媒体舆论要以高度的责任感和使命感，发挥舆论监督的优势，勇于揭露和曝光各种腐败线索，增强舆论监督的实效。

三是要营造浓厚的监督氛围。要加强党风廉政建设教育宣传，通过典型推树、反腐宣传、案件查办等多种形式，充分调动人民群众监督的积极性和主动性，关心、支持和参与权力运行制约和监督工作，坚决同腐败现象作斗争，营造出风清气正、监督光荣的浓厚氛围。

（二）推进权力运行的公开透明

权力运行的公开透明，是确保权力正确行使的有效措施。“要创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”也就是说，应以规范权力运行为目标，建立健全权力运行制约和监督体系，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要按照“公开是原则、不公开是例外”的要求，把公开透明贯穿到决策、执行、监督等权力运行的各个环节，重点要推行决策环节、执行环节的公开透明。要大力推行党务、政务公开、厂务公开、村务公开和公共事业单位办事制度公开，完善权力公开的机制，明确权力的幅度和依据，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，提高权力运行的透明度和公信力。要督促各地区各部门各单位进一步拓展公开的领域和内容，不仅是向部门或单位内部公开，也要向社会公开，接受本单位干部职工和社会公众的监督，创造条件让本单位干部职工和社会公众更好地了解权力运行，更有效地参与监督。

（三）改革和完善权力结构，防止权力过于集中

要改革和完善权力结构，以分解和制衡权力为核心，进一步合理划分、科学配置各部门及其内设机构的权力和职能，防止权力过于集中，从而形成结构合理、配置科学、制约有效的格局。

一是要合理划分、科学配置“一把手”的权力，防止权力过于集中。严格贯彻民主集中制的原则，对于工作中的重要问题特别是“三重一大”问题，由领导班子集体研究讨论决定，并要明确相关程序，规范“一把手”的决策权限、决策内容，防止“一言堂”现象的出现。探索制衡“一把手”权力的新途径新办法，“一把手”一般只负责决策和监督，主要对人事、建设工程、财务、执法等工作提出宏观的方向性意见，具体工作由副职领导负责。完善“一把手”任期和交流制度，避免“一把手”在某个单位长期任职，形成权力关系网络和监督制约的真空。

二是要合理划分、科学配置领导班子成员的权力，强化内部权力运行制衡。班子成员之间的分工要科学合理，属于相互制约的权力不能由一个人独揽独占，分管审批的领导不能同时分管检查业务，分管执行的领导不能同时分管监督业务，切忌集研究、决策、执行、监督于一身。一项完整的主要业务或者重点工作，可实行由两名领导班子成员分段管理，避免“一管到底”的权力高度集中的领导模式。

三是要合理划分、科学配置职能部门的权力，形成科学有效的权力制约和协调机制。科学梳理本单位本部门的权力，摸清权力底数，健全内部控制机制，推行不相容职务和岗位相互分离制度，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。根据职能分工和权力分布的特点，适当分解某些职能部门过于集中的权力，一项完整的主要或者重点业务，由两个以上具有相互制约关系的部门完成，而且要适时开展重点部门和关键岗位干部交流轮岗，防止发生“内部人”控制的情况。

（四）增强监督机构的独立性和权威性

要强化监督，建立有效的权力运行监督和制约机制，切实把监督落实到权力运行的各个环节和各个方面，最大程度地减少权力“寻租”的机会，使被监督者不敢腐败、不能腐败。

一是要完善党内监督制约机制。改革和优化党的纪律检查体制，加强对派驻机构的统一管理，使纪检机关能有效地对同级党委及其成员进行监督，真正成为有权威的党内监督机构。进一步完善巡视制度，通过自上而下的监督，约束公职人员特别是领导干部的用权行为，消除监督盲区，确保权力在监督制约中运行。充分发扬党内民主，保障党员的民主权利，健全情况通报等党内各项民主制度。改革和完善党代表大会制度，积极探索党代会常任制，强化党代会的日常监督作用。

二是要赋予行政监察机关和审计机关实实在在的职权，增强其监督的独立性和权威性。要不断探索行政监察规律，完善内部工作体制和机制，充分利用其与纪委合署办公的优势，把行政监察职能发挥得更好。要继续健全和规范审计监督体制和机制，强化审计的独立性，加强对相关项目和资金的跟踪审计，维护资金使用安全，使审计监督在社会主义市场经济建设中发挥出应有的作用。

三是深化司法改革，增强法律监督的独立性和权威性。由于当前司法机关在人事任免和财政保障等方面受制于地方，因而法律监督在防止权力滥用和惩治腐败上往往显得“底气不足”，缺少应有的独立和权威，故应深化司法体制和工作机制改革，进一步理顺和规范司法体系，优化司法职权配置，把加强对权力的监督制约作为司法体制改革的重点，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决排除有关部门或者个人对司法活动的非法干预,真正确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，以司法的相对独立推动和保障司法公正，依法开展反腐败斗争，更好地维护社会公平正义。

（五）有效整合监督力量，形成监督合力

要按照“增强监督合力和实效”的要求，整合监督资源，使党内监督与国家专门机关监督以及社会监督有机结合起来,形成监督的整体合力，共同构筑预防腐败以及确保国家和社会经济健康发展的防火墙。

一是要理顺监督体制，防止监督力量分散。要从法律上、制度上理顺纪检机关、行政监察机关和司法机关的工作关系以及职权，明晰它们各自的职责，做到分工明确、配合有力，尽力消除监督力量分散、职能交叉等问题。

二是要通过加强党内监督、法律监督、舆论监督和群众监督等，实行不同监督途径的良性互补和支持，有机整合各级各部门的监督资源，充分发挥各种监督主体的监督作用，努力构建多视角的监督网络，形成对权力运行全过程全覆盖的多元互动监督态势。

三是要不断拓宽监督的渠道，丰富监督的方式，加大监督制度创新力度，积极探索提高监督整体效能的有效途径。

四是要建立纪检监察部门、审计部门和司法机关联系沟通以及预防腐败的信息共享机制，进一步加强沟通和协调，定期召开联席会议，及时掌握案件动态和相关反腐败的信息，努力提高监督合力，推动反腐败斗争持续深入开展。

（六）实现由侧重事后监督向事前、事中、事后监督并重转变

在加大惩治性事后监督力度的同时，应更加注重防范性事前监督和事中监督，使监督覆盖到权力行使的各个环节和各个方面。要完善监督方式，进一步探索加强事前、事中监督的新思路、新方法，努力做到监督在前，防范在先，增强监督效果。要重点抓好中央新近通过的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》的落实，扎实推进廉政风险防范管理工作，强化权力运行风险点的评估分析，采取前期预防、中期监控、后期处置等防控措施，着力构建覆盖权力运行全过程的监控机制，不断提高监督工作的质量和水平。要构建廉政风险防控预警纠偏机制，强化对权力运行的监控，针对可能发生腐败的重要领域、重要岗位、重要环节，采取建立预警机制的办法，早发现，早化险，防患于未然。要坚持“人防”加“技防”，充分运用现代信息技术手段，全面梳理和优化权力运行流程，将权力运行流程和审批环节、监管环节固化于信息系统，进行规范化操作和管理，加强对权力运行的实时监控，最大限度减少人为因素干扰，提高运用科技手段防控廉政风险的能力。要严肃查处腐败案件，继续强化事后监督，保持惩治腐败的高压态势，重点查处领导干部以权谋私的案件，利用干部人事权、司法权、行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊的案件，工程建设领域的案件，资金密集领域的案件以及损害群众利益的案件，注重运用办案成果，加强案件剖析，完善制度，堵塞漏洞，充分发挥案件查办在规范权力运行、监督制约权力方面的作用。

（七）充分发挥社会监督的积极作用，增强社会监督的刚性

社会监督延伸了党和国家反腐倡廉监督工作的视角，弥补了党和国家机关常规监督的不足，有助于形成全社会共同防范腐败的强大合力。要支持和保障政协依照章程开展民主监督，通过制定完善有关制度, 畅通渠道, 使民主党派人士和政协委员通过建言献策, 更好地发挥参政议政作用, 并要及时办理他们提出的议案,不断改进工作。要加强和改进舆论监督，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制，提高舆论监督水平，增强舆论监督的针对性和实效性。要保障人民群众的知情权、参与权、信访权和评议权，通过专家咨询、座谈会、听证会等多种形式,扩大公民有序政治参与，拓宽监督渠道；切实保障公民的检举权、控告权、申诉权，认真受理群众举报反映的问题,对打击报复举报人的要严肃处理，保护群众参与监督的积极性。