需求与回应：论全面从严治党语境下我国领导干部财产申报制度之进路探微
湖南省祁阳县人民法院研究室文秘 王浚华
湖南省永州市中级人民法院研究室副主任 石瑞婷
提要：领导干部财产申报法律制度作为反腐倡廉、树立政府和公务人员良好形象的一种有效手段，因其制度内容及价值理念，已被世界各国普遍采用，也是当下中国全面从严治党的必然选择。然而，我国90年代初步建立的官员财产申报制度运行至今，无论从制度内容还是现实效果来看，该制度都并没有达到预期效果，人们对建立和完善领导干部财产申报法律制度、加强反腐倡廉源头治理的呼声日益高涨。因此，本文试图通过比较、借鉴外国相关领导干部财产申报制度，总结剖析我国领导干部财产申报制度的运行现状及其价值功能，并结合我国实际，粗浅地提出构建《领导干部财产申报法》的基本思路,以期对该制度法制化作一些简约探讨。本文约1万字。
关键词：全面从严治党 领导干部 财产申报制度 进路
全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。
——习近平
引言
领导干部财产申报制度作为反腐败的一项重要举措在许多国家都已经建立起来，被证明是有效规范领导干部行为的一项基本制度和国际惯例，被世界90多个国家广泛称之为“阳光法案”。十八大以来，随着我国政治、经济体制改革和反腐败斗争的不断深化，人们对建立健全财产申报法律制度、加强反腐倡廉源头治理的呼声日益高涨。虽然在我国早期法制建设中有过相关研究并进行过初步地实施，但其制度内容并不完善，实施效果并不理想。因此，为进一步规范公权力、预防腐败，建设廉洁政府，保障公众利益，我国尽快颁行《领导干部财产申报法》对于推进全面从严治党具有重大的理论和实践价值。
一、阐释：领导干部财产申报的理论基础和功能价值
在当下中国，官员腐败是民众最为关注的社会问题，我们动用了死刑来对付腐败问题，但是“奈何朝杀而暮犯”，腐败包袱犹如滚雪球般越来越重，解决这腐败问题必须依靠制度。因此，对领导干部财产申报制度的法理基础和功能价值进行分析和考证，有助于我们进一步深化对该问题的认识。
（一）法理基础：领导干部财产申报的理论支撑
1.政治学维度：民主政治的内在要求。从民主政治角度看，国家合法性的基础来自广大人民的合意，人民是主权者，国家的一切权力属于人民，各级国家工作人员都是接受人民委托的代理人，其权力亦来自于人民的授予。因此，在终极意义上说，人民有权对国家机关及其工作人员的工作情况进行监督，体现为公民的监督权和政治参与权。公众对公权力及其行使者依法享有知情权和监督权，作为公共权力的行使者，领导干部有接受公众监督的义务，以保证公权力的行使不违背公共利益，防止领导干部以权谋私、滥用权力。
2.社会学维度：权力制衡的客观要求。权力的制衡并不仅仅意味着“以权力制约权力”,权力的控制同时意味着合理设定权力的范围和保证正当地行使权力。根据社会契约理论，人们“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个一致的多人组成的集体”，把“每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者”，而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验”。公权力的行使与运用必须要通过社会主体的制约与监督，从而规定一定的范围和界限，尽可能地杜绝权力滥用等权力腐化等行为的发生。可见。公务人员财产申报制度在价值理念上体现了权力制衡理论。
3.法理学维度：权利冲突的优先要求。公务人员财产申报制度在调整其特殊的法律关系的同时，必然会引起公职人员的财产隐私权与公众的知情权之间的冲突。随着社会文明的不断进步，人们对公权力的制约呼声日益增强，公民的监督权、知情权渐渐得到社会的认可和重视。“任何人出任公职，都有必要放弃、牺牲一部分公民所能够享受的基本权利，承担政府公职人员所必须的道德义务”这在学理上被称为“领导干部个性的法定自我丧失”，正是这种理论为领导干部的财产申报制度奠定了合法性基础。而解决现实中的权利冲突，理论界提供了三个原则:一是权利平等保护的原则;二是在特定情况下社会利益优先的原则;三是一般利益优于特殊利益,并兼顾特殊利益的原则。而在各种具体的运用中,不同的具体情况在原则选择上的侧重点又有所不同。财产申报制度主要侧重于“公共利益优先”原则。
（二）功能解读：财产申报法律制度的价值表现
1.预防腐败：强化自我约束的“紧箍咒”。从理论上来看，按照规定，国家公务人员要定期地向有关机关申报财产情况，如实解释财产增减原因以及有关机关要对其审查核实其申报情况是否属实，这无疑在制度层面给国家公职人员上了个“紧箍咒”，具有非个别化的指引与明确稳定的预测作用，如申报主体在申报过程中，必须要考虑的是：违法所得被查出将会受到更严厉的惩处。这样一来使得官员心理上不得不上下掂量，不敢涉足接近钱权交易的沼泽。当其接近腐败泥沼边缘之时，就会三思而后行。并且官员每年履行财产申报义务之时，不断接受监督，会不断建立廉洁自律意识，会从中受到一种道德教育，促使自己遵守其职业道德规范，主动避免违反公众利益之事，以此做到警钟长鸣。从实践上来看，世界其它各国的领导干部财产申报制度设计得越是完善，实施得越是彻底，该国家政府部门以及公务人员的公正廉洁程度就越好，腐败问题就越少。
2.自证廉洁：提升政府公信力的“助推器”。 恩格斯说：“个人的隐私应受到法律的保护，但个人的隐私与重要公共利益与政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成历史记载和新闻报道不可回避的内容。”公务人员因其特殊职务，不能将隐私权的借口作为其公权力的遮羞布。被誉为“阳光法案”的财产申报制度是名副其实的。该制度的重要目的就是将公务人员的“隐私权”之一的财产置于“阳光”之下，公开于社会公众监督之中，如果在其任职期间的财产增量与其合法收入相吻合，那么至少可以认为其收入来源是正当和合理的。否则，就表明在其合法收入之外还可能有其它促使其财产增量的因素，这时候有关部门就可以据此给予必要的关注。因此，领导干部财产申报制度不仅有助于证明政府官员财产的合法性，而且让民众了解官员财产增长的正当性，从而切实提升政府公信力。
二、检讨：我国领导干部财产申报制度的自我审视
尽管领导干部财产申报制度承载了上述诸多文本价值和功能，但笔者通过对我国领导干部财产申报法律制度近年来实证调研发现，其实际运行效果并不尽如人意，制度运行常常遭遇到多重困境。
（一）制度层面：立法缺失与法制化需求之冲突
1.立法何以缺位？我国领导干部财产申报制度从上世纪80年代开始探讨，人大代表多次在全国人大会议上提出了《财产申报法》的立法建议，但在立法层面一直未取得实质性突破。从历史考察来看，我国陆续出台了一些与财产申报制度有关的文件（见表1），由于这些文件仅为政策性文件而非规范性法律文件，这不仅缺乏相应的法律权威性，也影响了公众对该制度的认知程度和依法监督程度，因此对我国领导干部财产申报的约束力有限。而2005年通过的《中华人民共和国领导干部法》亦未对财产申报做出规定，这不得不说是立法缺憾。
表1我国领导干部财产申报制度历年要览
2.有无制度基因？如前所述，国外如美国、英国等国家的官员财产申报法律制度已经相当成熟，而我国政策体系中亦有相关制度文本，如上述《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》等，这为我国财产申报制度改革提供了可资借鉴的研究资源。此外，我国新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、湖南浏阳市等地的积极探索，也可为的构建提供某些思路。然而，其中我国财产申报制度所暴露出来的缺点也值得我们深思（见表2），而精准突破这些制度困境，是实现领导干部财产申报法制化的必然要求。
表2 目前我国领导干部财产申报制度主要缺陷
（二）实践层面：作用有限与规范化需求之冲突
任何制度的革新并非出于一时的立法冲动，而有其现实来源。虽然中国政府在打击腐败上有决心，有行动，我国领导干部财产申报制度在三十年的时间里不断地在努力完善，很多媒体都给予正面评价，但据近些年中纪委、最高法和最高检公布的统计数据来看，官员腐败现象依然严峻（见图1），特别是一些党政官员被双规或进入司法程序后才被发现有大量非法的财产性收入，如下面这则案例：
案例：2013年9月5日上午，“陕西省安监局原局长杨达才受贿、巨额财产来源不明罪一案”在西安市中级人民法院一审宣判：被告人杨达才犯受贿罪，判处有期徒刑十年，并处没收财产人民币5万元；犯巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑六年，决定执行有期徒刑十四年，并处没收财产5万元。受贿赃款25万元和504余万元巨额财产来源不明赃款依法没收上缴国库。
实际上，诸如此类的案例并不少见，从“透明国际”的调查结果来看，我国中国国际清廉印象指数排名靠后（见表2），财产不明已成为问题官员“症结所在”， 这不仅给中国官员财产申报制度的建设“当头一棒”，而且说明现有领导干部财产登记制度没有发挥作用，流于形式。加之，部门之间协调、衔接的操作程序缺乏系统性、规范性等，导致财产申报制度的作用非常有限，这反衬出我国对该制度规范化需求加剧。
表2 中国国际清廉印象指数(CPI)排名
十八大以来，党中央坚持“老虎、苍蝇一起打”的反腐决心以及建设社会主义法治国家的政治抱负，注定需要一个新的法律制度来关注和调整这个问题领域。而且，随着政治体制改革的深化、行政法学理论的发展以及法治观在实践层面的凸显，反腐倡廉新常态下加强源头治理的本土化需求对官员财产申报制度法制化形成了一股强劲的推动力。因此，遏制官员利用手中的职权聚敛财产，建立刚性的财产公开申报制度，把其家庭财产、直系亲属资产及就业状况等核实并公布于众，是预防腐败、改善清廉指数的核心制度。
（三）观念层面：仁者见仁与科学化需求的冲突
国内学界已对领导干部财产申报法律制度进行了深入的讨论，有的文献对国外尤其是美国的官员财产申报法律制度进行了介绍，有的学者对财产申报制度立法模式进行了探讨。还有的学者对财产申报制度具体内容进行了拓展性研究。总之，以立法形式确立领导干部财产申报制度，在我国已达成了理论共识。世界上很多国家的经验表明，官员财产公开申报制度是预防腐败的一项有效措施。而在中国，建立官员财产申报制度，虽然呼声一浪高过一浪，却是千呼万唤不出来。究其原因，主要在于绝大部分官员持反对态度——据《瞭望》周刊2009年第11期报道，多次为官员财产申报求法的十届全国人大代表王全杰的调查表明，接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见——因为让官员如实公开申报全部私有财产，包括在其直系亲属名下的财产，以及在海外的财产，后果相当严重。
公众的看法有助于我们对该制度前瞻性适用做出估量，他们的观点又是如何呢？为此，笔者以县处级以上和处级以下领导干部以及群众各50名的问卷调查为蓝本对现行制度进行考察分析，就 “在我国建立领导干部财产申报制度”的观点进行了提炼、梳理和归纳：
表3 对我国实行财产申报制度的态度（N=150）
表4希望实行领导干部财产申报制度原因(N=52)
图2 公众希望我国领导干部财产申报的主体范畴
结合调查和有关资料，笔者发现：1.从对待申报的态度来看，支持的群众达90%、领导干部仅有23%；而反对的群众为0、领导干部达53%；2.从希望公开的原因来看，群众、处级以上和处级以下领导干部对“能预防腐败”认知度分别达82.65%、48.1%、64.5%、，这说明官民对该制度的理解趋于一致；3.从应申报的范畴来看，处级领导干部仍是公众希望申报的重点人群期望值达39.%，对领导干部配偶、父母、子女表示应纳入申报之列的期望值分别达21.3%、7.25%、19.63%，这与学界的主张不谋而合。以上调查折射出领导干部财产申报制度的制度性障碍是：财产申报不可能靠公务人员个人的自觉和诚实，政府必须有相应机制了解领导干部个人财产中哪些是合理合法的、哪些是非法的。这也反映出构建科学、合理的《领导干部财产申报法》是人心所向、大势所趋。
三、借镜：领导干部财产申报相关立法的域外经验与启示
在西方，官员财产申报制度最早起源于230年前的瑞典王国，赋予了公民查看从一般官员到首相的纳税清单等权力。1883年，英国议会颁布了目前被公认的第一部财产申报法律——《净化选举,防止腐败法》，这一制度为世界上包括美国、新加坡和香港澳门等近百个追求廉政的国家与地区所效仿，成效斐然。尽管各国政治体制、法律传统以及历史文化的不同，领导干部财产申报制度在程序、范围和对象等方面存在某些差异，但通过比较分析和借鉴，下列经验与启示对于我国财产申报制度的改良大有裨益的。
启示之一：申报主体范围大、区别对待。各国法律划定的范围有宽有窄，如新加坡对公职人员不分级别，一律要求实行财产申报，而美国则规定从总统到邮政总局局长，扩展到下属的各个不同薪酬的政府官员才必须进行财产申报。同时，这些国家还规定，申报人不仅要申报本人的财产，还要申报配偶和直系亲属的财产。而英国则对公职人员进行了分门别类、区别对待，即议员与处于雇佣合同下的领导干部不仅有关于客体、违法之后果的不同规定，而且议员的申报客体性质的转化以及领导干部申报客体中积极收入与消极收入的区分等。英国的这种分类模式为我国提供了这样的一个思路——党政军各个部门的不同领导干部群体如何科学合理地分类处理。
启示之二：申报客体周延广、具体明确。主要包括不动产、动产、有价证券、债权债务、礼品馈赠、招待费以及可能与公职发生冲突的利益等。如美国规定财产申报的内容不仅包括劳务所得、投资收益，而且包括买卖交易情况、接受的赠与和赔偿以及债务和受雇职位的情况。我们不仅要在宏观上看到，美国财产申报法律法规所分出的五大类财产基本能涵盖到申报主体全部的财产，也要在微观上看到，美国财产申报制度在财产相关规定上有着详细的罗列，如每一次交通、住宿、饮食或娱乐花费数额的规定。
启示之三：审核机关独立、权威。设置模式是受理机关与审查机关相结合的模式，受理机关同时肩负着对申报材料的审查职责。如新加坡的内阁廉政署,美国的政府道德署以及香港的廉政公署等，这些申报法律制度审核机关的独立性和权威性是很高的。但是与美国政府道德署相比，新加坡申报机构中，反贪污调查局调查权力更高，机构效率也更好。
启示之四：财产申报的种类齐全。一般可分为三种：一是初任申报履职人员应在出任后的一定日期内，就其现有的财产状况进行申报，如新加坡为到职时；二是日常申报，指任职后在国家法定的申报日期进行申报；三是离职申报，指公职人员因特定职务任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因年龄等原因而离退休时，必须申报其全部财产。至于申报材料是否公开则各国做法不同，如新加坡实行全面公开制度，美国实行有限公开制度，而英国出于个人隐私权保护则不公开。
启示之五：违法申报的惩罚措施严厉。各国对违法申报者除给予相应的纪律、行政处分外，还与刑事司法制度相联系。如美国在规定相关法律责任时所体现出的严肃性，才使得美国有效地遏制住了其相关领域的腐败问题，如产业腐败，政治腐败领域等问题；又如新加坡法律制度中有关法律责任具体的规定，其中领导干部严重违背此制度后要免除后续丰富的福利补助的规定值得引起我们的注意，相比之下，若我国领导干部犯严重错误后无情地规定免除其“五险一金”的福利，会不会有点不符国情，不近人情，表现出我国相关法律责任规定与执行的“疲软性”。
四、进路：我国领导干部财产申报制度的路径选择
理论若不和革命实践联系起来就会变成无对象的理论。同样，实践若不以革命理论为指南，就会变成盲目的实践。在我国已经加入《联合国反腐败公约》的大背景下，我国领导干部财产申报法律制度已具备建立的必要和可能，亦是对行政法发展规律的积极回应。笔者认为，该制度不仅具有域外立法范例，而且存在建构的现实必要，当务之急，应借鉴国外的立法经验，尽快完成制度转型，将领导干部财产登记制度从政策层面转向法律层面，以保证其既契合立法原则和精神，又能发挥其保障廉洁行政得以实现的最大效能。
（一）宏观定向：财产申报制度的法制化
转变立法理念。《领导干部财产申报法》从１９９４年正式列入立法规划，至今难以出台，其症结何在呢？笔者认为，从微观层面来看似乎是由于与财产申报法相配套的技术、制度尚不成熟所致，但从宏观层面来看，问题的关键在于立法观念的转变，即推行财产申报法是否必然侵犯领导干部的隐私权？诚然，领导干部与普通公民一样应该享有隐私权，但是隐私权是针对普通公民而言的，只有在个人财产与公共利益无关的情况下才属于隐私，其权利受到法律保护。从财产申报的对象来看，表面上指向的是领导干部群体，实质是公职身份，官员财产由于其身份的特殊性，则与公共利益密切相关，根据公共利益优先的价值理念，公共利益需要优先保障，因此其隐私权也应受到限制，特别是与其任职、廉洁密切相关的隐私，应当公开透明，以确保公众有效行使知情权、监督权，避免公共权力“寻租”。从职业伦理看，领导干部和民众之间是委托代理的关系，作为民众代理人，国家公职人员必须为人民谋利益而非谋取私利，财产申报正是政府公职人员必须履行的道德义务。可见，隐私权和官员申报财产并不冲突，隐私权这不能成为阻碍官员财产申报制度的理由。因此，制定《领导干部财产申报法》，不仅是当下中国全面推进从严治党、全面推进依法法治的必然要求，也是新常态下领导干部践行“三严三实”、加强自我保护的现实需要，更是展示我国承诺守信国际形象的有力举措。
明确立法原则。针对领导干部财产申报法律制度的特殊性，我们可以从以下三个方面对其基本原则进行适当地合理地外延展开与推导：自愿与强制；平等与差别；公开与隐秘。比如就自愿与强制来说，当有关人员在符合某种条件与情况时，必须确立好强制执行的标准，以确保财产申报程序的完成，而当申报主体选择什么财产内容，在什么时间和什么地方机构申报，又要确立好自愿现在的缓冲带，以确保制度的弹性与灵活性。就平等与差别来说，在领导干部财产申报制度面前，申报主体是平等的，不能有任何特权，而由于申报主体所处职务的不同，其所规定的内容又应有其不同的差异性。
组建专职机构。从机构组成上，我国可参照美国的政府道德署、新加坡的反贪污调查局，组建独立的肩负负责领导干部财产申报职能的机构，可以拟称为“中华人民共和国领导干部财产申报局”，简称“中申局”，其性质为司法机关，建议应在初期设立中央、省级和市级三级层级，办事机构由中央直辖，工作职员由中央统一委任、管理，人员实行定期轮换制度，体制上排除地方党政部门影响。其职能包括财产申报的受理、审核、移交、诉讼权以及具有请求相关部门协助查询、扣押、冻结资金等的权力。每年对其工作情况除经常报告中央外，还应定期向全国人民代表大会和全国人大常委会定期汇报，自觉接受人大及其常委会的监督。
（二）微观探寻：具体制度的科学化
合理确定财产申报的主体。正如前文中对国外财产申报法律制度的比较分析阐述的那样，我国既要借鉴美国立法者在申报主体规定方面深入却又不失弹性的立法精神与理念，又要借鉴英国相关规定中符合国情的鲜明特色的主体分类模式思路，通过这两方面的比较，确定出符合我国客观实际的申报主体。笔者建议，财产申报的主体应与 “贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，即应包括所有党政机关、司法机关、军事机关和人大、政协及其他组织团体的县处级以上国家工作人员，其连带主体范围宜以配偶、父母、子女为限。
明确规定申报财产和信息公开的范围。在这个申报客体的问题上，我国的领导干部财产申报制度必须摆脱只是有所涉猎，“泛泛而谈”的尴尬局面。申报客体不仅要基本能涵盖到申报主体的全部财产，也要能再相关规定上有着详细的罗列，进一步具体细化的话，该详细规定一方面要有五大分类：财产及收入（包括兼职收入）、债务、买卖交易、礼物或补偿、差旅费，另一方面要有相关数额：立法部门应该既要考虑到不同类别间数额之不同的问题，也要考虑到同一类别之中现行数额的如何区分，将来数额如何调整的问题。同时，建议领导干部财产申报资料公示应遵循区别对待、有限公开的原则，采取主动公开和被动公开两种方式，即对县处级职级以上或身处腐败高风险岗位的领导干部通过网站、公报、新闻发布会等便于公众知晓的方式主动公开；其他领导干部则由法人、公民或者其他组织申请的方式被动公开。若是条件允许，在立法上应规定财产申报材料应处于社会公众的监督视野范围之内，从而实现社会对政府快捷而又全面地监督。
完善相关配套制度。主要抓好三项措施:一是完善以身份证为基础的个人信用制度。对现有咨询机构和信用查询系统进行升级与改造，实现信息共享，如设立专门的领导干部信息系统,以便详细确切地记录好领导干部整体财产流转情况，包括税务、借贷、社会保障、收入等情况。同时，应当借鉴国外经验，实行金融真名制、地产实名登记制度，通过一系列的财产信息管理制度确保官员财产申报的实效。二是完善评估与评价体系。用不同的等级来对财产申报主体的主动性、申报客体的结构与来源的合法性和明晰性等情况进行评估和评价，并将结果记录进领导干部系统进行备案，成为领导干部晋升、奖惩的依据之一。三是健全官员财产申报责任体系。应当以“申报公开——核查监管——问责追责”为脉络构筑财产申报责任体系。一方面，在明确行政责任追究主体、规范好行政责任追究程序和后果的同时，应当加大抽查核实力度，及时对拒绝申报、虚假申报、隐瞒申报等违规违法申报行为进行纪律制裁。另一方面，应当完善政治问责、法律究责的协调机制，理顺行政责任与刑事责任、纪律责任与法律责任的关系，增强腐败官员对财产不实申报行为必要的刑责风险。
结语
正如学者所言，中国要从“运动反腐”转向“制度反腐”，首先就要完善反腐败的立法，包括把一些党规上升为国法，实现法治框架下的“反腐新常态”。在依法治国、建设社会主义法治国家的当下中国，领导干部财产申报制度内外交困的现实与内外皆盼的理想之间，似乎只是一步之遥，但这一步的跨越我们所能遵循的只能是一条渐进式发展的长远之路。虽然任重道远，但我们有理由相信，随着全面从严治党和依法治国的不断演进，作为“终极反腐利器”的《领导干部财产申报法》必将应运而生，并达致其应有的价值功效。
