6月22日，全国人大常委会开始审议《国家赔偿法修正案(草案)》。此次修订，可以说是此法颁布15年以来最重要的一次修订。其中对执法机关的约束、精神赔偿的初步涉及、举证责任倒置的引入，无疑都是该法渐进式前行的标志。

    然而，15年来，国际赔偿落到实处的金额仅6.8亿，获批的案例仅占申请数目的三分之一。面对积案日久的国家赔偿困局，赔偿标准偏低，显然立法机构必须做出更多努力，《国家赔偿法》才能实至名归。

    1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》开始颁布施行，这就是“民告官”的开始。行政诉讼法的实施为普通公民状告政府机构的不法行为提供了法律上的解决途径。但是该法的实施，暴露出仅仅只有行政诉讼并不足以保护公民利益的缺憾，只要让政府机构要对其违法行为承担责任，赔偿相关受害人的损失，行政诉讼才会有更大的意义。正是在这个背景下，1994年底国家赔偿法应运而生。

    国家赔偿法的施行，为规范行政行为起到了很重要的作用。以刑事诉讼领域为例，在国家赔偿法实施以前，虽然公检法三方分工明确，但三个机关之间更多是协作，而不是监督。《国家赔偿法》第19条严格规定了“行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。”这在客观上逼迫相关机构更加审慎的行使相关权力，从而保障了相关当事人的权利。

    国家赔偿法的实施，由于相关受害者可以就错误的行为提起国家赔偿，且“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”，意味着具体办案的工作人员也要承担相关责任，而不是一笔算不清楚的糊涂账。这种责任追究制度，激励相关执法者在具体办案过程中更加严格的把握法律，客观上促使检察机关和审判机关在具体办案时更加谨慎。

    1994年底，深圳龙岗区办了一个派出所所长、政委的《国家赔偿法》学习班，该法起草人马怀德教授担任教员。他回忆说，讲完赔偿法没多久，这些所长、政委都纷纷回去了，而这个学习班尚未结束。“后来他们说，我们那所里还押着好多人呢，得赶紧赶在1995年1月1日国家赔偿法正式实施前放出来，否则就要招致国家赔偿责任的。”

    从1997年到2007年的十年间，中国公检法三部门共计支付国家赔偿6.8亿，其中法院系统3.6亿、检察院1.5亿，公安机关1.7亿。马怀德认为，这些赔偿金额相对于政府庞大财政来说是九牛一毛。同时，从1995年1月1日到2004年底，全国法院共受理申请国家赔偿诉讼约1.6万件，其中做出赔偿决定的5442件，仅占三分之一，平均每年540件，每省18件。这些数字与媒体上不断出现的冤假错案形成了巨大的反差，也让公众质疑国家赔偿法的合理性。

    黑龙江省哈尔滨市铁路工人史延生因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，其母亲等3人被判包庇罪，后被证明是冤案。他们一家7口被羁押5101天，仅获赔偿6000余元，一天的自由折价才一元多。

    虽然史延生案件的离奇结果与当地赔偿义务机关的计算失误有关，但是低标准的赔偿却是源于国家赔偿法的规定，国家赔偿法第26条规定：“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”丧失自由的代价，仅仅是一天的平均工资而已！

    在国家赔偿法中，对财产权造成其他损害，只按照直接损失给予赔偿，并不考虑可得利益损失。这样的赔偿标准，不仅仅低于民事赔偿的标准，遑论保障受害人的合法利益了。

    在民事诉讼中，精神损害赔偿已经不是一件新鲜事。但是在国家赔偿中，精神损害赔偿却始终缺位。轰动一时的陕西“处女嫖娼案”中的受害人麻旦旦，曾提出国家赔偿申请，但500万元精神损害赔偿费的诉讼请求被驳回，只得到了违法限制人身自由两天的赔偿——74.66元。蒙冤入狱11年、多次受到刑讯逼供、饱受磨难的湖北省京山县杀妻冤案主人公佘祥林，却得不到任何精神层面的赔偿。

    而本次修订案中首次将精神赔偿纳入到国家赔偿的范围，被视为《国家赔偿法》最大的一次突破。但是“麻旦旦嫖娼案”中受害人精神受到巨大创伤，却没有精神赔偿。清华大学法学院副教授何海波认为，即便按照修正后的《国家赔偿法》执行，依目前的规定，麻旦旦仍然没有依据获得精神赔偿。因为，她既没有死亡也没有残疾。

    在现有的制度框架内，当发生了如国家赔偿法所规定的情形，赔偿请求人要经过向赔偿义务机关提出申请，如果被否决，还要提出申诉和复议。只有当复议被否决之后，才可以向人民法院赔偿委员会申请赔偿决定。如果稍不顺利，申请赔偿的期限就会拉至数年。由于赔偿请求的过程并不是通过开庭受理的方式进行，因此赔偿请求人完全处于被动地位，只能够提出申请和等待，漫漫地等待赔偿结果。

    马怀德副会长说，深圳市每年预留的国家赔偿经费是5000万，但年终时却一分没花。为什么呢？因为按照错案追究制度，去领钱就意味着犯了错误，要受到责任追究。不是没有费用，是费用用不上。

    与此同时，一些地方在执行中还存在着经费包干管理模式与自行赔偿模式即“私了”的问题。2004年以来，沈阳市财政局仅支出过两起国家赔偿案件的费用，一起是法院的，一起是检察院的，金额在10万~20万元之间。而同期仅沈阳市中级人民法院受理的国家赔偿案件就达100多件，两者之间相差50多倍。之所以出现这种现象，乃是因为赔偿义务机关害怕申请国家赔偿费用会影响领导的政绩和单位考核，同时也是为了逃避追偿责任。赔偿义务机关的这种心态，也影响了赔偿请求权人顺利获得赔偿。

    正是以上两种因素的共同作用下，在国家赔偿领域出现了一种奇怪的现象：“法律颁布前，实践上还有国家赔偿的例子，但颁布之后，反而几乎找不到赔偿的例子了。有人将这部法律戏称为‘国家不赔法’。”《国家赔偿法》的起草者之一、中国政法大学教授马怀德说。

    鉴于国家赔偿法并不能够完成它所宣称的“保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”，在实施十五年之后有必要对此进行修改。目前的修改草案针对“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等乱象已经有了改进，但是国家赔偿法的改进不可能是“毕竟功于一役”。如何在国家赔偿法力所不逮的地方保护私人的合法权利，一个有效的办法是参照民事赔偿的规定予以赔偿。

    事实上，在《国家赔偿法》颁布之前，有关因为国家机关违法行为所造成的损害往往是通过《民法通则》的相关规定予以处理。事实上，这并不是中国的独创，在大陆法系国家也都可以找到佐证的立法例。如日本的《国家赔偿法》第四条、第五条规定，只要《国家赔偿法》及其他法律没有特别的规定，就适用《民法》。而这样的规定在德国的国家赔偿法也有相应的体现。

    虽然加害的主体并不一致，但是对于受害人而言，它的损失是相同的，相关国家机关绝不能够以“国家赔偿法没有规定”为由而阻挡受害人的赔偿请求。唯有此，才能够保障公民的合法权利，才能够让相关机构依法行为。

    15年前，《国家赔偿法》出台的初衷是制约公权力的滥用侵害公民权利，最大限度地减少“冤假错案”，这体现了国家司法的进步，对公民个人权利的尊重。

    15年后，人们期望《国家赔偿法》在核心的问题上做出实质性的修改，尽快脱掉“国家不赔法”的帽子。要简化索赔程序，提高赔偿标准，并将支付赔偿金的职责固定于统一的财政或者基金组织，扯断国家赔偿与错案追究之间的不当联系。